《實事求是》（篆刻） 李剛田
靶點七：典型速成
“不落地”“空架子”“腸梗阻”
基層改革為何陷入“爛尾”
當前，全面深化改革力度空前，許多改革舉措加速向基層推進落地。然而，在一些地方，基層改革創新試點一度轟轟烈烈，沒過幾年又偃旗息鼓?；鶎痈刹咳罕姺从?，部分基層改革正遭遇“不落地”、“空架子”、“腸梗阻”，變為“爛尾工程”。
經驗模式滿天飛，熱鬧之后無人問
從金融扶貧、產業扶貧試點，到農村產權改革經驗，再到旅游供給側結構性改革模式……多種多樣的改革如今在基層緊鑼密鼓推行。半月談記者在調研中發現，原本初衷很好的一些改革設計，在向基層落實過程中，有的“懸在空中，停在紙上，落實在會議上”；有的改革徒具形式而無實質，社會痛點久久不能施治，群眾期盼遲遲未能回復；有的改革單兵突進，看起來很美，實則只見樹木不見森林，缺乏整體配套、系統配合，行之不遠。
簡單以會議落實改革，以典型“推動”改革。基層干部坦言，一些地方領導面對壓下來的改革任務，務虛不務實，往往只是召開會議，宣布請某某制定工作計劃，請某某落實，請某某檢查，請某某督導，而沒有深入研究、真抓實干，應付了事。炮制材料樹典型，成為“推動”改革的捷徑。一些地方將目光盯在“速成改革典型”的竅門上。記者從相關部門得知，每年組織評比改革創新案例、樣板，參評要求大都有一條，相關改革經驗必須刊登于內部改革情況交流、工作動態等文件上。于是，一些單位東抄西挪、拼湊典型，用材料打造出“改革實踐”、“改革經驗”。采訪中，多位縣區領導表示，在地方逐漸淡化GDP考核后，不少人希望通過所謂的經驗總結和工作亮點引起上級領導的關注，這種片面追求轟動、速成效應的改革功利主義貽害無窮。
一些改革政策反復無常、朝令夕改，基層受折騰。前幾年，貴州某鄉鎮推進城鄉統籌試驗，出現了大量區劃調整、“撤鄉并村”。改革沒有讓老百姓切實收獲紅利，卻改出一堆牌子。“村子名稱變來變去，讓牌子也變來變去。一會兒社區服務中心，一會兒村委會，一會兒又是鄉鎮派駐辦公?！币幻v村第一書記對記者說，過了好久，自己才弄清外面掛的那些牌子之間是什么關系。
管搭臺不管唱戲，“空架子”白費工夫。2013年，西部某縣為優化基層人力資源配置，探索實施鄉鎮“大部制”改革，將原來的22個站所整合為“三辦三中心”。但由于改革未能顧及行政、事業人員編制不同、身份差異，基層人力自由流動、調配在部門間受阻，致使混編混崗的“大部制”改革在某種程度上仍只是一種形式上的集中，而沒有真正發揮改革實效。
單兵作戰無配套，聯動不暢易卡殼。今年以來，事業單位車改陸續啟動，除廳級干部外，采用報賬制方式保障公務出行成為主流做法。“越往上，干部的車補越多，下鄉的基層工作人員反而越少。”多地鄉鎮干部反映，現實中有正規票據的租車公司很少，為了下鄉做工作，私車公用成為普遍現象，但得不到報銷和補貼。而且，車改補貼所需資金財政部門不再另行安排，大多要靠自身解決，一些貧困鄉鎮很難有保障。另外，在基層一線，單位內部行政與事業編制混崗，車輛混用的情形也存在，如何清晰界定、確保公平也成為一道難題。
有的“太過度”，有的“接不住”，基層患上“改革焦慮”
記者調研發現，在中西部某些地方，包括貧困地區，為了追求“彎道超車”，往往采取超常規改革舉措。其中有的不從實際出發，熱衷于打政策“擦邊球”，打著打著就“過了界”。武陵山集中連片特困地區某市曾從扶貧基金中專門抽取一部分資金，在全省率先推出貧困人口“五重醫療保障”，讓貧困戶住院“不花錢”、出院“還領錢”。一段時間里，當地將此項做法作為改革典型大力推廣，外地也有很多考察團來學習取經。不過好景不長，由于過度兜底，吊高了貧困戶胃口，這一做法被有關部門要求糾偏。
記者還了解到，當前許多改革由上面出臺，要求下面落實，而隨著事項、頻次的不斷增多，基層的財力、人力、物力、能力等難與之相匹配。部分基層干部對繁重的改革任務“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦慮”。中部某縣級干部說，有時候很苦于改革“一刀切”的搞法。醫療改革要求村里設置衛生所，有的村很小，老百姓走著去鎮衛生院也很近，但上面硬是要求村里設置衛生所，又是投入，又是運營，顯然不接地氣。2012年，湖北省某鎮入選全省行政管理體制改革試點。為促進鎮域經濟發展，當地將縣經濟開發區、鎮實行“區鎮合一”管理，并成立了六大辦公室。但近期當地縣委改革辦在調研后指出，因內設機構配置與縣城不一致，上下對接存在偏差。如農業農村辦公室作為承擔農業、林業、水利、防汛、畜牧等涉農工作的綜合機構，最多時卻只配備了2人。當地有關負責人認為：“區鎮沒合之前，舉全縣之力辦開發區，是開發區在帶動鎮的發展；而合一之后，在某種程度上變成了鎮在辦開發區，是鎮在拖著開發區發展，反而使開發區的發展速度和水平不如以前?！?/p>
改革需要試錯容錯，需要大興調研之風
在改革向基層落地過程中，完善改革具體舉措、細化改革路線圖，需要結合當地實際情況進行探索。這一過程，充滿創新和試錯，需要建立基層改革的容錯機制。不少基層干部呼吁，只要地方得發展，百姓得實惠，就應該鼓勵干部根據實際，大膽闖、大膽試。
受訪人士認為，改革的目的是為了解決現實問題，唯有實事求是，立足各種實際情況，讓改革因發現問題而起，奔著解決問題而去，為預防新的問題而立，才能發揮實效?！艾F在最怕改革政策變來變去?！辟F州某縣扶貧開發服務中心主任說，當前一些改革與基層脫節的現象再次表明，在改革的設計之初就要深入調研、考慮實際可行性，推廣普及時更要慎之又慎，需要及時跟進、不斷加以完善?！耙恍╊I導干部認為，現在改革發展任務繁重，各方面矛盾和問題交織，沒時間去調查研究。這是一種典型的官僚做派。越是矛盾與問題交織的時候，越要去了解事實，越要調查研究?！焙笔∥h校中共黨史黨建教研部副主任李珊珊表示，科學的決策必須建立在掌握真實情況的基礎上。
基層呼吁，大興求真務實的調查研究之風，讓改革決策和施行最大限度吸收廣大干部群眾的智慧。專家建議，要按照中央深改委的部署，根據不同領域的改革任務，分門別類細化實施措施，分清輕重緩急，科學確定時序和重點，使各項改革有序實施、良性互動。
靶點八：政策打架
上頭“神仙打架”，下頭“左右挨罵”
基層治理遭遇“翻燒餅”之痛
燒餅是各地干部群眾的家常美食，但如果基層治理“翻”起了“燒餅”，就讓人實在吃不消了。半月談記者最近在基層調研時發現，一些多部門交叉施政的領域存在決策“翻燒餅”現象。部門之間“神仙打架”，基層成了“角力場”，讓基層干部做工作左右為難，基層群眾利益受到嚴重損害。
“神仙打架”：大棚項目很好，建在地上不行
中部一農業大縣規劃了一個“農光互補”的光伏農業一體化項目，市縣領導都大力支持。鄉鎮干部自上級獲知，該項目把光伏發電電池板裝在農業大棚頂上，電池板之間留有較大間隙，不會跟大棚內的蔬菜“搶”陽光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以實現多層栽培，正好發展立體農業和觀光農業。而且，大棚發的電不僅可以并入電網售與電網公司，還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個項目，兩份收入，讓干部們備受鼓舞。
大棚就這樣建起來了，一切都符合預期。只是，當收益即將裝進群眾腰包時，“不速之客”駕到。
縣國土部門找到了鄉鎮負責人：你們這個項目建在了基本農田上，是破壞耕地保護“紅線”的行為，必須限期整治，否則就要對負責人問責。干部們當場傻眼了：“項目啟動的時候，我們反復征求了上級意見，發改委、農業部門都說可以，還讓我們加快建設進度。結果都搞好了，國土部門又跟我們說不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”怎么辦？干部們又跑到縣里去探問，結果發現，整改的壓力比上馬的動力大得多，只得把項目設施陸陸續續拆掉，“農光互補”落得個“拆光不補”。
如此部門“神仙打架”，并非這個縣基層干部群眾格外倒霉。記者采訪發現，吃了上級施政“翻燒餅”的基層干部群眾，遭遇的困境種類繁多。
規定“神仙打架”，“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”。中部某山區貧困縣歷來男子娶妻難，有的即便結婚，也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映，當地政府出臺產業扶貧貸款政策，實施過程中放貸部門卻規定，沒有結婚證的不能貸款。
決策“神仙打架”，鄉鎮干部陪著“拔河”。徹底關停還是轉型升級，讓洞庭湖區某縣的造紙業2017年陷入長達7個月的“拉鋸戰”。分管工業的縣領導認為，只要行業淘汰了落后設備，引進新技術實現轉型升級，沒必要關停，縣里也不用背負一次性補償的負擔；分管環保的縣領導則認為，造紙廠無論如何轉型升級污染隱患都難消除，必須徹底關?！l鎮不知選哪條路走，有的開了“同意轉型”的口子，企業聽話買了設備，孰料年底上級連續發文，湖區造紙廠無論大小三年內全部騰退。一些造紙企業因此上訪，壓力全落在了鄉鎮頭上。
政出多門：“各唱各的調，各吹各的號”
受訪的基層干部指出，治理“翻燒餅”，一方面在于部分政策制定時隨意性較大，“腦袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍壞了”；另一方面也是官員“本位主義”作怪，上不了解宏觀政策，下不關心基層民意，只守著自己的“一畝三分地”做決定。
決策隨意，“非程序化”埋“打架”根源。華中科技大學教授趙振宇認為，一些政策、法規之所以會出現“打架”現象，是因為決策過程存在“非程序化”亂象。官員或圖省事，或貪專斷，導致決策偏離程序軌道，喪失了民主基礎和科學性，直接后果就是各級政府部門之間政令不統一，立法、司法和行政更無法有力配合，有效制約，帶來許多荒唐的行政成本，也給公權力“尋租”留下空間。
片面重視部門利益，“鍋”統統甩給基層。湖南省農村發展研究院首席專家陳文勝認為，“翻燒餅”治理的背后是部分上級單位唯自身、唯部門利益為重，“各唱各的調，各吹各的號”，事前不了解基層實際，群眾利益和鄉鎮難處更不在心上。采訪中，有基層干部反映：當前鄉鎮不但要重視縣委、縣政府的綜合考核，還要應對縣里很多部門的考核，三天兩頭得簽責任狀，動不動“有關部門”就來個一票否決?！八麄冋莆諏ｍ椯Y金、項目分配大權，都得罪不起，出了問題，鍋只好我們來背?！?/p>
精準對接淪為空談，項目竣工才提“紅線”。受訪的基層干部認為，基層要實施一個項目，必然會涉及多個部門，各部門雖說都是照章辦事，但更習慣關起門來辦，部際協商不暢通，對接機制不健全，往往基層要到項目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”，往往賬單填了填罰單，損了經濟，丟了形象。
精準“勸架”：法規要理清，權責要對等
受訪的專家和基層干部呼吁，要避免決策“打架”，需進一步規范政策、法規的制定流程，把依法行政落到實處，更需建立科學的問責機制，讓政策制定者和執行者權責對等，從制度上強化部門聯動的責任和意識。
部分地方已著手規范出臺政策、法規時“各自為政”的問題。湖北省人大常委會法規審批工作處處長鄭文金介紹，修改后的立法法，除賦予設區市、自治州人大及其常委會制定地方性法規職權外，還賦予地方政府規章制定權。為夯實“監督防線”，湖北省人大常委會明確提出，省、市（州）人大常委會和省人民政府要加強對市（州）政府規章的備案審查監督。同時，湖北還提出四個“不得”原則，其中包括不得違反上位法的規定，不得有地方保護主義，不得違背法定程序等內容。
曾就減少政策“打架”問題提交專項提案的全國政協委員梁靜建議，相關部門要把工作做到前面，在政策法規修訂前，由法制辦對有關“打架”法規的適用問題予以明確，提高政策的可操作性。在政策法規的制定過程中，可定期召開聯席會議，以民主討論“勸架”?！耙洺Ｐ缘貙σ杨C行的政策法規進行梳理和處理，及時對有沖突的內容進行廢止、修改和補充完善?！绷红o說。趙振宇則強調，決策出臺的程序化安排需要形成制度，盡力杜絕“拍腦袋”決策。一些基層干部認為，真正消除“部門打架”，還要以更加科學的問責機制為保障，實現發令者和基層執行者權責對等?！爸挥羞@樣，才能改變少數部門‘亂發號施令，不全局考慮，不承擔責任’的現象。”陳文勝說。
靶點九：上升“天花板”
做點加減法，讓鄉鎮干部強起來
讓鄉鎮干部強起來，是一個需要兩面施策的系統工程。一方面，做好“減法”是前提，需以切實減壓給鄉鎮干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激勵凝聚鄉鎮干部的干勁，給他們以保障和希望；以賦能提升鄉鎮干部的本領，提升他們的能力和境界；以賦權打開鄉鎮干部干事的天地，為他們能干事、干成事創造更為合理的主客觀條件。唯有減法優化，加法多元，才能還鄉鎮干部篤定的腳步、開闊的視野、昂揚的奮斗精神，讓千萬個實干家活躍在鄉間田野，干出新時代鄉村振興的一番大作為。
減法有無“最優解”，干部如何真減負？
“攤派任務不切實，簽‘責任狀’到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級借調何頻繁，隊伍老化難運轉……”在調研中，半月談記者接觸到一首打油詩，相當真切地勾勒出期待中央減負新政早日落實的鄉鎮干部的心境。那么，減負“最優解”何在？
先要查明冗務負擔到底在哪里。武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生王向陽認為，可以考慮運用“兩分法”來區分哪些治理任務必須由鄉鎮干部完成，哪些只需鄉鎮干部協助，哪些事務根本不能向鄉鎮政府一級下壓。只有區分任務類型，才能盡量減少鄉鎮干部的“空耗”?！皩幵改弥€頭在前面開路架橋，也不愿意閉門造車應付填表?！痹谒拇ㄕ延X縣竹核鄉黨委書記馬劍鋒看來，脫貧攻堅是中西部地區鄉鎮的一項中心工作，但多層級多部門的重復審計考核很沒必要，他建議應歸口扶貧工作考核驗收的部門，減少來自不同業務部門的單項考核干擾。此外，還應簡化考察調研程序，盡可能減少工作匯報會、座談會，盡量采取現場走訪、口頭匯報等簡便形式。
容錯免責機制探索應鼓勵多元化。河南省委黨校教授薛瑞漢建議，容錯糾錯機制要和救濟機制結合起來，科學判定個人責任，讓“犯錯者”有辯解的機會，允許責任人和當事人申辯申訴，保證他們的合法權利。2016年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于完善改革創新容錯免責機制的若干意見》，為改革擔當者撐腰鼓勁。浙江諸暨市一基層領導干部曾一年被通報批評7次，但諸暨市紀委、組織部沒有簡單套用該市的問責條款，而是在多方調查基礎上，認為這位干部任職以來一直迎難而上開展工作，施政獲得民眾積極評價。為此，按規定啟動容錯免責程序，給予其年度考核稱職等次。
引入必要的談心溝通與心理疏導機制。不少基層干部反映，越到基層越感覺等級森嚴，“官大一級壓死人”現象突出。某些市縣黨政一把手頤指氣使，把各類會議開成“一言堂”，甚至把下級普通干部當成呼來喚去的“奴仆”?；鶎痈刹拷ㄗh，鄉鎮應建立領導談心制度，鄉鎮領導多與普通干部交流、談心。安徽界首市委市政府主要領導干部設定每周固定時間敞開門，與鄉鎮干部面對面交流，讓基層干部說出自己的困惑、壓力、希望。該市還發文要求落實帶薪休假應休盡休、加班補貼等政策，保障基層干部正當權益。一些鄉鎮干部常年看領導臉色、動輒受領導威壓，再加上頭緒紛繁的基層事務，焦慮日積月累，壓力直線上升。針對此，不少專家呼吁，對鄉鎮干部，也應引入心理輔導服務。
加法求解第一招：激勵凝聚干勁
解放鄉鎮干部，一大關鍵在于讓干部們物質上不為難，精神上有尊嚴。在中央新政向基層傳導的過程中，重實干重實績的用人導向如何落實，增強干部的榮譽感、歸屬感、獲得感的加法題又該怎么做？
真正為鄉鎮干部向上發展提供制度保障。“目前鄉鎮干部干好干壞一個樣，提拔的機會還有待真正豐富起來?！敝胁磕呈∫绘傞L認為，鄉鎮干部做的工作多，但是離領導遠，成績不容易被看到，難免影響其主觀積極性。廣西一些鄉鎮干部告訴記者，盡管如今也有相關規定，工作滿相應年限的鄉鎮干部可享受高一級待遇，但這一激勵機制仍然不夠，如何進一步落實中央精神，讓更多長期扎根在基層的鄉鎮干部感受到“有為就會有位”，還需進一步完善配套措施。江西財經大學財稅與公共管理學院副教授歐陽靜認為，相對而言，工作能力、工作成效和來自群眾的考評結果在鄉鎮干部晉升的影響力上分量仍偏低，“干得好不如寫得好”、“會做事不如會做人”等現象不同程度存在。她建議連續3年考評位列前三名的鄉鎮，其鄉鎮領導和干部，就應列為重用或提拔的首選對象。西南政法大學教授程德安認為，當前基層干部任用仍有一定隨意性，裙帶關系仍舊存在，往往領導身邊的人提拔得更快。他建議組織部門在考察提拔干部時，對鄉鎮干部尤其是年輕干部適度傾斜；針對長期在鄉鎮任職、與家人長期無法團聚的干部，要制定更為人性化的安置措施。
目前鄉鎮事業編干部構成復雜，對其出路問題的解決不能只用“一把尺子”，要按照循序漸進、統籌安排、分類解決的思路來進行。對優秀的鄉鎮中層干部，要給予發展空間，暢通晉升渠道；對年輕的事業編干部，要為其打開考入公務員的通道；對有能力獲得職稱評定的，要予以協助。
為不同身份之間干部的合理流動創建平臺。“樹挪死，人挪活”。當前干部隊伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業編制等，行政編制人員可以轉為參公和事業編制，逆向流動則十分困難?！鞍凑障嚓P規定，從參公崗位調到公務員領導崗位需在45歲以下，要有一定的職務或者職級，還要遇到領導職數空編，滿足這些條件的概率是比較小的。”一位在縣委組織部分管干部工作的副部長說。山東省委政策研究室巡視員郝憲印認為，針對事業編干部占主體且構成復雜的實際，建議分類解決，逐步打破事業和行政編制之間的壁壘，破解事業身份人員“一入職就看到天花板”的瓶頸。要加大落實職務與職級并行力度，允許各地根據鄉鎮人員構成實際，合理調配行政、事業領導崗位職數。
此外，針對鄉鎮干部中存在的“同工不同酬”現象，應當從制度上開辟特定的通道，為表現優秀者破除身份障礙，從而激發事業編制人員的工作積極性。
完善兼顧福利與榮譽的多元獎勵機制。歐陽靜認為，一些福利和獎勵政策的缺失，進一步降低了鄉鎮干部的收入，職業的滿足感和深刻認同更無從談起。所以，不僅要進一步提高鄉鎮補貼，而且要引入差異化獎勵機制，打破目前“干與不干一個樣”的均等化獎勵結構。
此外，設置榮譽獎勵措施，對扎根鄉鎮的干部進行嘉獎。一些鄉鎮干部表示，他們扎根基層，也希望得到認可。如果職位、職級、職稱認可暫難以周全滿足，若能從榮譽上對其進行嘉獎，也不失為一種激勵和寬慰。
加法求解第二招：賦能提升本領
《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》指出，要著力增強干部適應新時代發展要求的本領能力。那么，哪些能力是鄉鎮干部破解“本領恐慌”最為需要的呢？
借助信息化、網絡化技術手段提升基層治理能力。利用現代化信息技術手段下放“辦事權”，可以大幅提升基層的治理能力。河南省鄧州市委組織部副部長張有印介紹，這兩年，鄧州市搭建了一個覆蓋各個行政職能部門信息資源的農村大數據網絡，實現市、鄉、村三級聯網，形成了基層政府服務群眾的新平臺。2017年7月，鄧州市將升學報名系統接入大數據平臺后，全市鄉村所有中小學入學報名、招生也在平臺上陽光化運行，解決了鄉村群眾入學難以至于需要“走后門”的問題。
引入社會力量實現多元共治。鄉鎮治理不能僅僅靠黨委政府部門唱獨角戲，面對廣大鄉村點多面廣的各類矛盾，引入各類社會力量共治共享的嘗試，還應邁開更大步伐。2016年8月，四川成都市大邑縣在沙渠鎮、安仁鎮等4個鄉鎮開啟“無訟社區”創建工作試點。沙渠鎮整合了6個村、社區以及企業家協會和律師事務所的資源，成立了人民調解聯合會?！斑^去黨委政府既是運動員也是裁判員，現在需要探索轉變角色，依靠第三方做好社會治理?！鄙城傸h委書記方文祥說。為了解決學生下課后的管護問題，該鎮公益事業促進會利用企業捐贈向學校購買服務，讓全鎮近3000名學生受益；紅白喜事理事會則通過設置宴席中心解決了村民沒有場地辦酒席的問題，同時通過價格杠桿，讓過去村里動輒7天的紅白喜事，縮短到3天，平均為村民節省1萬多元開銷。
健全培訓與交流機制重塑鄉鎮干部行政能力。河南南樂縣委組織部長李繼峰認為，鄉鎮干部的素質決定著基層政府的服務能力，新時代對基層干部素質提出新要求，再用老辦法解決新問題，勢必影響工作的實際效果。這些年，國家對各級領導干部的培訓力度不斷加大，未來培訓的對象也應該不斷下沉。不僅僅是形勢政策的宣講，還應該包括一些具體實際問題的解析，比如說征地補償等背后的經濟學規律，環境問題背后的科學機理等等。不能讓基層干部一頭霧水地“瞎指揮”，而應塑造其施政專業性，讓老百姓更信服。
郝憲印等專家建議，健全鄉鎮干部交流使用機制，加大交流力度。交流形式可以包括內部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等，逐步形成常態。加大單位內部的輪崗交流，將便于不同崗位人員相互理解，而加大上下交流和橫向交流，會讓邊遠地區年齡大、貢獻大的干部能有機會到縣直事業單位和縣城周邊鄉鎮工作，從而實現其改變環境和改善待遇的愿望。
加法求解第三招：賦權重塑體制
《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》第二十七章指出，要明確基層政府治村的權責清單，明確縣鄉財政事權和支出責任劃分。這無疑是創新基層管理體制機制令人振奮的新舉。在規劃轉化為基層新安排新辦法的過程中，一線干部和專家又對這道加法題的求解有哪些盼望和建議？
通過深化改革努力實現權責對等。“責任層層甩，基層兜不住”，以往鄉鎮承接了太多上級的責任，卻沒有相應職權，往往想干也無力干好。受訪的鄉鎮干部和專家表示，應當借全面深化改革契機，推行權力清單和責任清單編制，進一步明晰鄉鎮干部的權責邊界，減少鄉鎮干部工作的隨意性，遏制上級加壓的任性。
通過重新劃分確保事權財權匹配。河南財經政法大學公共管理學院副院長任寶玉認為，應當明確鄉鎮政府的事權范圍，鄉鎮范圍內具有顯著外部性特征的公共產品以及鄉鎮政府具有顯著信息優勢的公共產品和服務，其供給和管理都應交給鄉鎮政府，同時輔以相應的財權，以保障鄉鎮政府獲得履行相應事權的穩定收入來源。如果鄉鎮財政缺乏穩定的工商稅收來源，應通過一般性財政轉移支付手段保障鄉鎮政府正常運轉和履行職能的財力。江西省委黨校省情輿情研究所副教授高建設認為，應規范鄉鎮基本財力保障方式，科學測算基本支出綜合定額標準，加大對基層政府轉移支付的力度，以基層轄區內服務人口數量為參照，增強對財政困難鄉鎮的經費保障力度，解決“無錢辦事”的問題；對鄉鎮歷史遺留債務，要專題研究、逐步化解；同時進一步降低惠民政策和項目所要求的鄉鎮資金配套比例，緩解因惠民工程而產生的財政壓力，防止產生新的政府債務。
通過落實地方分權增強基層治理能力。受訪專家和干部普遍認為，構建簡約高效的基層管理體制，才能從體制層面有效調動和發揮地方的主動性創造性，形成從中央到地方運行順暢、充滿活力的工作體系。省級及市縣級機構有了更多自主權，才會有更多權力下放給鄉鎮，從根本上實現事權、責權、財權在基層的對等與匹配。根據工作實際需要，整合基層的審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理，是地方實踐應探索的方向。
靶點十：幸福感缺失
緊繃運轉、僵化管控、過關心態
基層“疲態治理”該終結了
當前，在一些地方，基層治理陷入“疲態治理”怪圈。在高強度的任務、高頻次的督查、高壓力的問責等交織影響之下，緊繃運轉、僵化管控、過關心態等現象凸顯。
緊繃運轉：任務連軸轉，從早忙到晚
“我們按要求是‘五天四夜’在村里，實際上，連著幾周一周7天都在扶貧點是常有的事?！敝胁康貐^某駐村工作隊成員對半月談記者說，扶貧工作進入攻堅期，工作壓力大，休息時間被大量壓縮。“以前總說‘周末休息不保證’，現在是‘周末保證不休息’，總覺得事情忙不完?！痹诤Ｄ蠐务v村第一書記的符某深有同感：“駐村一年多，精神高度緊張，上級各種檢查也不斷。為了按時完成各項工作，我和愛人的婚禮一拖再拖。從結婚到妻子懷孕，再到小孩出生，其間極少請假。”
基層工作總像“上緊了發條一樣”。武陵山區一名鄉鎮干部說：“我們是典型的權力不大、責任不小，錢沒多少、事卻不少，任務一層層加碼壓下來，恨不得一個人當作五六個人用?！敝胁恳幻h發改局的干部坦言：“一個股長，可能需要對接上級單位十多個處室的工作，每個星期收文件都要收一大摞。工作一項接著一項，往往是這個事情還在處理，另外的很多事情早已經排上隊了?！痹谝幻l鎮派出所所長的執勤表上，記者看到，為保證及時處理突發事件，除了白天正常上班，他和教導員一年365天對班倒，全年各有一半時間晚上要在派出所住宿備勤。
僵化管控：不怕沒創新，只盼少出錯
基層僵化管控與緊繃運轉相伴出現。基層任務“壓力山大”的同時，是考核、檢查、問責層出不窮。受客觀情況影響，因自己幫扶的貧困對象的危房改造推進進度沒有按照預期完成，一名背上處分的干部頗感委屈和無奈：“任務重，壓力大，雖不敢有任何松懈，但難免出現紕漏。不分青紅皂白，動輒揮起問責大棒，讓人心寒?！泵鎸ΨN類繁多、有些甚至不盡合理的督查檢查問責，一些基層干部不敢越“雷池”一步，照本宣科，哪怕不符合基層實際，也不敢發揮創造。部分基層干部索性當起“二傳手”，工作缺乏積極性、主動性?！安慌聸]創新，只盼少出錯”。記者調查發現，有的地方在落實上級部門的工作部署時，并沒有結合本地實際對相關文件進行補充、豐富，而是直接向下轉發?！耙患壖夀D發，只有精神沒有落實方式，到了基層，就只能是‘以文件落實文件，以材料應付材料’?！币幻兄?0多年工作履歷的科級干部說。在西部某縣，當地確定了通過種植果樹帶動貧困戶脫貧的方案。具體執行中，一些干部機械執行，甚至給年逾八旬的老人也發放了果樹苗，并催促盡快種植，用以脫貧。
武漢大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰調研認為，中國不同地區情況千差萬別，雖然國家自上而下向農村輸入的資源兼顧均等化，如何有效使用，如何與農戶結合最有效，則是有差異的，需要因地制宜，靈活施策。
過關心態：完成就是勝利，過關萬事大吉
緊繃運轉、僵化管控成為常態，催生了一些干部被動應付、消極應對的過關心態。部分受訪干部坦言，完成就是勝利，過關萬事大吉。曾在南方某地擔任法官的顏剛（化名）向記者回顧起自己的工作狀態時說，面對審批工作的高標準、嚴要求，加上各種績效考核，他每到周末下午心情就會緊張起來，總會憂慮下周即將開庭的案件?！斑@也導致一些人不愿意多辦案、不愿意辦難案。只有審結了，才是過關了?！蔽鞑磕车氐幕鶎痈刹糠从常鎸ι霞壟上聛淼母黜椆ぷ魅蝿?，基層人手緊張，常常是“接不住、干不了”?！岸霞壊块T檢查考評基層，又往往要見人見場地見機構，為了過關，只能靠先掛牌子、布置場地來對付?！边^關心態之下，未必真能蒙混過關。南方某扶貧辦干部，在貧困人口精準識別摸底調查工作期間，自由散漫、消極推諉，致使229戶貧困戶被漏評、59戶返貧戶情況核定不準，造成惡劣影響。近日，紀檢監察機關對其進行了處分。
專家認為，面對基層緊繃運轉、僵化管控、過關心態等帶來的“疲態治理”怪圈，應充分調動基層干部的積極性，激發干事創業的動力。一方面，要發揮好制度激勵和約束的效力，樹立鮮明的選人用人導向，該獎的重獎，該提拔的提拔，讓容錯糾錯機制真正落地生根；另一方面，在源頭上，基層工作的責任分工、干部配置要更加科學合理，落實好定崗定責制度，權責劃分清晰明確。此外，還要幫助基層干部解決工作、家庭生活困難，解除后顧之憂，給予更多關懷。
作者：向定杰、譚元斌、余賢紅、周楠、梁建強、高皓亮、鄭生竹、夏軍、程士華、韓振、宋曉東、吳鍾昊、吳帥帥、李金紅
