編者按：2017年底以來，新華社《半月談》持續刊發來自基層一線的系列調研報道，聚焦基層治理之困，求解基層治理之策。這些報道引起強烈反響。讀者在反饋中紛紛吐槽親身經歷的形式主義、官僚主義之害、之苦，發出解放基層干部、松綁減負減壓的強烈呼聲。本刊從這期起連續轉載部分稿件，帶您直擊基層治理的痛點。
靶點一：督查檢查頻繁
督查檢查“大瘦身”：
中央好聲音，下面勿跑調
2018年10月，中共中央辦公廳印發了《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），針對督查檢查考核過多過濫等困擾基層干部的突出問題予以積極回應，提出一系列明確要求，在各地引發積極反響。廣大基層干部，尤其是鄉鎮干部，對于《通知》提出的督查檢查考核“瘦身減負”，有欣慰有期盼亦有擔憂；對于當前的基層治理困境及出路，他們有針砭有建言有對策。
中央對癥下藥，著力給基層減負松綁
“讀完全文，《通知》可謂一針見血，直擊要害?！焙颖笔『愂蟹宸宓V區新坡鎮黨委書記冉德龍認為，《通知》體現了中央對基層情況的精準把握，對癥下藥、醒目有力。湖南省瀏陽市社港鎮鎮長羅定坤直言，中央此次“出手治病”，病灶找得準，藥方開得猛。許多鄉鎮負責人對半月談記者表示，《通知》出臺，反映了中央關心干部、心系群眾，著力給基層減負松綁的決心，“對基層干部來說，猶如一場及時雨”。
“頻繁檢查問責，早已成為懸在我們頭上的利劍。而此次文件出臺，給我們廣大基層干部吃了顆‘定心丸’?！焙颖笔∩婵h偏城鎮黨委書記李軍靈看完《通知》后如釋重負。湖北英山縣陶家河鄉黨委書記鄔曙東說，中央此次出重拳治理各類名目繁多的督查檢查考核，切中了基層治理之痛，讓基層干部特別是鄉鎮干部松一口氣，敢于放手去作為了。
此次中央“出招”，也被不少基層干部看作一次與形式主義、官僚主義的“新戰斗”。江蘇省淮安市某鎮鎮長劉恒（化名）反映，督查檢查考核過于泛濫，基層要去做很多沒有必要、脫離實際的工作，已經在干部群眾中引發負面效應，這次發文非常及時，也非常務實。
《通知》明確要求，對縣鄉村和廠礦企業學校的督查檢查考核事項要減少50%以上。對此，基層干部無不拍手稱贊。湖北省羅田縣九資河鎮黨委副書記羅燕表示，形式主義負擔，是基層干部的心酸淚，中央對此治理，擊中時弊。
河北省臨漳縣西羊羔鄉黨委書記牛繼超認為，《通知》順應民心，減輕基層負擔，讓基層干部不用天天迎檢填表、整理臺賬、拍照留痕，可以有更多的時間來為群眾干點加快發展、促進增收、改善環境的好事、實事。
就怕中央文件落不到實處，變異成新負擔
采訪中，不少鄉鎮干部向半月談記者坦言，中央出臺指導性文件是件好事，但就怕以文件落實文件，落不到實處，在具體執行過程中，變了形，走了樣。
“各級地方政府為了不被追責，總有自己的一套辦事方法，制度最怕的是不執行，束之高閣，掛在墻上、說在嘴上、落實不到行動上?！焙颖蹦虫傸h委書記陸民（化名）說，如果還是“新瓶裝舊酒”，基層只能是慢慢失望慢慢無奈，只能繼續承受形式主義之痛。
“還怕上有政策，下有對策?！币晃绘傞L舉例說，中央曾發文說，扶貧檢查除了國檢，省市縣不準有各種名目的檢查，結果換了張皮，各種“練兵比武”來了，整得更起勁了。半月談記者走訪調研湖南、湖北、山東、江蘇、河北等省時，鄉鎮負責人普遍反映，屬地管理、痕跡管理廣為流行，在一些地方直接造成督查檢查考核的過濫和變異，同時帶來問責追責過度化和基層工作無序化?！叭绻恢Ω淖冞@種治理模式，給基層減負，說起來容易做起來難?！币晃换鶎痈刹空f。
“在基層，官大一級壓死人，上級讓你干，你就脫不了干系?！苯K泰州一名鎮黨委書記說，鄉鎮沒有話語權，基層干部不可能拿著中央的文件跟上面討價還價。甚至有些鄉鎮“一把手”擔心“瘦身減負”的初衷發生異化：“省里面會就此督導市一級，市里又會檢查縣一級，最后又變成鄉鎮基層的責任了。如此一來，對‘瘦身減負’的督查檢查又變成新負擔?！薄啊萆頊p負’就怕搞成新的形式主義。到時來的都是惹不起的上級單位，而且級別越高，陪同檢查的人越多?！?/p>
解放基層干部，綜合推進體制改革與制度創新
不少鄉鎮干部對半月談記者表示，此次“瘦身減負”，須堅持頂層設計與配套并重。對于中央出臺的文件，地方要結合實際盡快研究實施細則和配套措施。同時，期待以《通知》出臺為契機，真正推進工作運行體制改革與制度創新，讓基層“瘦身減負”成為常態。
“不能把所有責任都推到鄉鎮來，在一些事項上，鄉鎮無權也無專業人員更無專項經費。”湖北省蘄春縣某鎮鎮長徐洪（化名）等人直言，各級各部門都應該劃清責權界限，根據職責相符的原則來規范屬地管理體制。
“問責要科學合理?！焙颖?、山東多名鎮黨委書記認為，問責要分清主觀和客觀原因，不能動不動就是處分?！安还苁虏晦k事，平安無事；做得多管得多，禍從天上落?！焙笔↑S梅縣獨山鎮黨委書記馬聰建議，容錯糾錯機制要落到實處，區別對待。不然，誰都不敢放手做事，更沒有人愿意分管安全生產、信訪維穩、扶貧和環保等這些容易被問責的工作?；鶎痈刹恳坏┏霈F“自保”心理，工作就難以推動。
“督查檢查考核的導向也要扭轉一下?！苯K省淮安市淮陰區劉老莊鄉副鄉長易倩認為，督查檢查的宗旨是為了解決問題、促進工作，現在片面變成了懲戒措施。多地鄉鎮負責人建議，上級對下級檢查，應該設定大概次數，不設定具體檢查時間。固定時間只會讓下級對檢查流于應付。來檢查了就好好干，檢查一走，該咋做就咋做?！爸挥凶⒅毓ぷ鲗嵖?，增強督查檢查考核工作的科學性、針對性、實效性，才能進一步激發干部崇尚實干、攻堅克難的責任擔當?！焙鲜￠L沙市岳麓區學士街道黨工委書記羅政期盼，做好督查檢查考核工作的減法，換來基層干部崇尚實干的乘法。
靶點二：問責濫用
“找背鍋人易，找負責人難”
濫用問責“五座大山”傷了基層干部
說起基層干部的工作狀態，“上面千條線，下面一根針”可能是最常見的形容，但最近部分一線干部向半月談記者反映，這個表述該改改了，現在情形是“上面千把錘，下面一根釘”、“上面千把刀，下面一顆頭”。來自上級部門的問責，確實幫助不少干部擰緊了責任“發條”，但由于部分上級部門避責不愿擔當，追責不切實際，亂問責的“五座大山”已經壓住了不少基層干部。面向基層的問責，應如何做到權責相當，糾錯與容錯并重？基層干部中肯干事、會干事、能干事的“孫悟空”，如何才能不被亂問責的“五行山”壓垮？還是讓我們先來看看“五座大山”的真面目吧！
“五座大山”什么樣？
屬地式問責，涉事者無論事發何地，戶籍所在地都難“幸免”。中部地區一位鎮黨委書記介紹，此類問題在信訪領域尤為常見。一名信訪戶的戶籍在當地，但本人早已在福建安家多年。因為自感經營企業時遭遇企業所在地職能部門不公平待遇，他常年進京信訪。這樣的信訪訴求，原本與中部這個鄉鎮沒有任何關系，但就因為信訪戶的戶籍沒有遷出該鄉鎮，每次他一進京信訪，當地鄉鎮干部就要被追責?！斑€能怎么辦？要么滿足部分信訪者不合理的要求息事寧人，要么只能截訪勸訪，風險很大?！币幻刹繜o奈地說。
職能式問責，無錯部門“躺著中槍”。中部某縣一名紀檢干部說，當前扶貧、環保等工作任務繁重，如確屬玩忽職守、懈怠無為，問責是必要的，但有些上了心、盡了力的還“躺著中槍”，難免造成基層干部不敢作為、不愿作為，甘于“平平安安混日子”的局面。一位基層環保部門干部介紹說，當地政府年初確定了污染減排的任務，但因為進度不理想，準備問責環保部門?！斑@讓有些環保干部覺得委屈，因為影響進度的重要原因之一是污水處理廠建設滯后，而問題出在一些手續卡在了相關部門，環保部門干著急也沒辦法。這怎么能把‘板子’都打在環保部門身上呢？”
半月談記者調研發現，還有一類職能式追責，多以“領導小組”的名義推動。有的市縣一級職能部門，借市縣委、政府兩辦名義發文，在部門本職工作之上又搞出“領導小組”，還由主要領導掛帥。“責任主體”由此搖身一變成為“督查主體”，一旦出了問題，專注追究事發地基層政府部門責任，讓基層干部苦不堪言。
強壓式問責，“額外工作”增添“額外負擔”。一些地方，上級偏好將各類工作尤其是一些臨時化、項目制的工作責任強壓給下級，層層簽訂責任狀，并以問責督促落實。中部一個城市今年著手治理黃標車，這本來是一件大好事，但上級文件片面強調要清理徹底，否則績效考核排名扣分，導致一場“假治理”鬧劇上演——為了完成任務，交警隊直接在系統中先行注銷車輛，但大量黃標車實際還在路上跑，安全隱患并未消除；有的車輛本身沒有到注銷報廢時間，但上級“一刀切”要求淘汰，下級只好拿出一筆錢補償車主?！吧霞壱鬀]有充分考慮地方實際，讓下級落實起來頗覺為難，因此被問責的干部難免心有不滿，他覺得這不是他主觀不作為的問題嘛！”中部的一名公安局副局長說。
計時式問責，“剛播種就要收獲”導致“按下葫蘆浮起瓢”。半月談記者調研發現，一些地方大力推動環境治理，但要求兩三個月內就整改到位。干部們反映，如此有限時間要一個項目走完從設計到招投標再到施工的標準化“全流程”根本不可能，沒奈何只能規避招投標?！暗筋^來這頭整改過關了，那頭卻被審計、紀檢部門追查?！币灿谐鞘小皠摻ㄎ拿鞒鞘小备愕么髲埰旃?，工作安排從市縣一路發到鄉鎮、村組，只是文件還在路上，就開始要求報典型，報材料?！岸贾牢拿鞣諊男纬尚枰欢ㄟ^程，市民素質提升不可能立竿見影，可問責壓力明擺著怎么辦？只能找點能馬上開花結果的湊數，也顧不得這花能不能長得活?！笔茉L干部們說。
不少工作，往往有其內在規律和時間周期，但在“人定勝天”、“辦法總比困難多”、“別的地方能完成，你不能說你不行”等理念自上而下灌輸之下，一些基層干部浮躁焦慮的心理占了上風，顧不得工作的質量與精準程度，常常用心不壞卻問題不輕。
“背鍋式”問責，為了“交差”找來“頂罪羊”。民意洶涌時，一些地方為了應付上級或者平息輿論，往往會選擇“多處分幾個干部”。南方某縣曾發生一起群體性事件，該追責的部門本來已經明確，但縣領導認為問責范圍不夠廣，不足以體現問責決心，無法交差，于是把本無直接關系的部門也列入了問責名單。一位縣級干部介紹，在中部某區城區一個拆遷項目中，有個別區干部工作方法粗暴簡單，在群眾未簽訂合同的情況下命令強行拆掉房屋。事后被拆遷群眾在某重要會議期間越級上訪，結果上訪群眾所在鎮、村兩級相關負責人也被問責通報。這名干部說，被問責的干部辯解也沒用，“畢竟是你轄區的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的籠統問責，最后容易變成“找背鍋人易，找負責人難”。
“五座大山”怎么搬？
湖南省農村發展研究院首席專家陳文勝認為，建立工作責任目標考核機制本來是層層傳導壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在獲得感的有效保障。然而，在現行的行政體制中，從省到地市到縣的各種考核普遍使用“一票否決”，造成鄉鎮管理體制扭曲為“壓力型”體制。
在陳文勝調研過的省份中，簽責任狀最多的鄉鎮足足簽了51份，最少的鄉鎮也有36份?！斑@么多的責任狀，鄉鎮領導根本記不清都涉及哪些名目，上面發什么責任狀就簽什么。”陳文勝建議，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定基層政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門以及鄉鎮的權責，切實為基層政府和基層干部減負減壓。
北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水呼吁，對有問題的干部要區分問題的性質，給予相應問責固不可少，也應給予糾錯的機會，形成問責、容錯糾錯和澄清有效協同的機制?！安閷嵈_需問責的，要分清責任的層次，是主體責任、管理責任還是其他責任，對因政策不明晰等導致的責任，應該劃定容錯空間，給予糾錯的機會?！?/p>
一些地方，已經在探索將容錯、免責進行制度化規定，幫助基層干部減輕“被問責焦慮癥”。湖北省委辦公廳日前正式印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》，為擔當作為的干部“撐腰鼓勁”。意見明確要求，湖北各級黨委（黨組）以及紀檢監察機關、組織部門等相關職能部門要探索建立分析研判機制，對干部的失誤錯誤進行深入核實、綜合分析、客觀認定。
湖南省永州市委則明確實施《關于為敢于擔當的干部擔當，為敢于負責的干部負責的若干意見》，探索建立容錯機制，去年以來提拔重用敢于擔當、改革創新的干部201名，為1368名干部擔當正名。據了解，“及時為受誣告者正名，堅決為敢于鐵面執紀者撐腰”，是永州市此政策出臺的初衷。部分基層紀檢干部也建議，應進一步推動甄別機制科學化，對問責事項的源頭、過程及后果進行評估，并將糾錯情況列入考量問責輕重的參考依據。
靶點三：壓力“甩鍋”
責任層層甩，基層兜不住
征地拆遷、項目服務、社區管理、糾紛調解……這些大事小事本已耗盡基層干部的心力，但在“屬地管理”的名義下，不少原由上級部門擔負的職責紛紛“甩鍋”給了基層。一些基層干部反映，層層傳導到最基層的責任往往“兜不住”：或因部門事務繁雜而疲于應付；或因不具執法權而師出無名；或因專業力量欠缺而有心無力。
上午剛下通知，下午就要反饋報告。不少基層干部感慨，現在基層要承擔的責任越來越多，但是基層干事的人卻沒有增加。身兼數職、“5+2”、“白加黑”成為很多基層干部工作常態，即使這樣“忙碌”，很多事情還是干不完?！斑@么點人承擔日常分內的監管責任就已捉襟見肘，現在上面還經常搞一些所謂的‘百日行動’、‘專項整治’，動輒需要全力配合，人手就更加緊張了?！碧K北某鄉鎮一位基層干部說，他所在的鄉鎮有8萬多人口，企業也較為密集，但負責全鎮企業安全生產檢查和食品藥品監管的安監所只有7名臨時工。
57歲的張黎（化名）是蘇中某街道一名專職農技人員，同時還兼任菜蔬畜禽等農副產品安全檢測工作。2017年7月，他被任命為轄區一個涉農社區的支部書記。失地農民保障辦理、集體資產處置、公共工程建設……新增的一項項社區事務，讓他整天忙得焦頭爛額，無暇顧及本職工作。
“上級部門開展一項安全檢查或者環境整治，他們只需層層轉發文件，但鎮里要開會動員部署、成立小組、制訂方案、細化措施，相關站所負責人還要一起商談聯合執法細節?！币晃换鶎余l鎮干部抱怨，有時上級部門上午剛下通知，下午下班前就要整治行動的反饋報告，“執法過程中還要拍照上傳，準備材料上報，最后還要接受上級有關部門督查，前前后后，心力交瘁”。
江蘇一位大學生村官向半月談記者展示過她每月工作用的文件夾，每個大文件夾下面密密麻麻套著很多小文件夾，里面全都是要遞交給上級“條塊”部門的表格?！氨热缥覀兣e辦一個有關留守兒童的活動，雖然內容、意義、流程都是一樣的，但因為涉及的部門側重點有所不同，所以每張表格要想方設法填得不一樣?！彼f，每個月光填表就要花去不少時間。
上級職能部門沒啥明確責任，反而成為配角。隨著政府公共服務職能重心逐漸下移，基層職能定位不清的現象在一些地方較為突出。一些基層干部反映，很多基層部門并沒有法律法規正式授予的職權，這導致他們在監管、督辦、落實種種職責時沒有底氣。老劉是蘇北某鄉鎮城管隊長。他告訴半月談記者，城管隊是鄉鎮自己組織的執法力量，沒有執法證、執法權與處罰權，出去監管執法，自己心里都沒底，大多數情況下只能通過個人私下關系勸其整改，工作開展起來難度很大，很擔心別人質問自己沒有執法權限?！耙郧拔覀兲幜P過一個流動商販50元，但是后來被紀委通報，說我們城管沒有私自處罰的權力。”“上級一些職能部門總是通過一紙通知，就把監管責任甩給了我們基層，但是我們又沒有執法權，整治行動沒有威懾力，一些安全隱患即使看到也無權根除，只能干著急和擔心?！痹诨鶎诱{研時，不少基層干部向半月談記者表達了履責時的尷尬。
“城管拆完就走了，居民會到社區來理論，但社區什么權力都沒有，怎么解決？只能磨破嘴皮子勸?！蹦贤ㄈ绺抟幻孓r社區支部書記說，他以前做過城管隊員，當時覺得碰到違章拆了就行，當了社區支書以后才發現，拆了以后留下的爛攤子還得要社區來收拾。
“雖然在聯合執法的文件里頭，有執法權的上級職能部門列了七八個，但是基本都沒什么明確的責任，反而成為配合我們鄉鎮執法的角色?！闭劶澳承┥霞壜毮懿块T對監管責任的推諉與不作為，一位鄉鎮干部略顯氣憤地說，“他們只是坐等鄉鎮把工作做完后再下來‘檢查’，收收執法照片和匯報材料后一走了之?！睘榱俗屶l鎮重視，這些上級職能部門一般都會聯合草擬文件，通過上級黨委政府的名義下發。草擬的文件還會時不時提及“屬地管理、各司其職、失職追責”等字樣，以督促基層貫徹落實。一位鄉鎮干部告訴半月談記者，這樣做的目的是把責任留給鄉鎮基層，出了問題也有了追責基層的依據。
專業力量不足，容易出現外行監管內行。半月談記者在基層調研時發現，目前鄉鎮街道的安監所、食安辦等“七站八所”工作人員當中很少有人具備相關專業知識，但卻要承擔專業的監管任務，這使得基層在履職過程中顯得有心無力，容易出現外行監管內行的現象。
“食品安全隱患憑肉眼是看不見的，需要專業人員拿著儀器設備去檢測才行。”王元（化名）是蘇中某街道食安辦負責人，但他的實際人事編制卻是文衛科助理，街道辦沒有配備專門的食品安全監管力量。
“國家對環境保護、安全生產越來越重視，但這方面均有專業的操作流程和技術指標，目前很多鄉鎮都未配備這方面專業人員和設備，從事這方面的監管執法就太困難了?！蹦赤l鎮主管安全生產的干部介紹說，近幾年，他們選擇服務外包的形式，聘請市里專業安全檢查團隊到鎮上企業檢查安全生產，這雖緩解了一部分安全監管壓力，但是技術指導畢竟時間有限，無法常態化監管。記者調研時了解到，縣區將專業監管責任傳導到鄉鎮街道，而鄉鎮街道往往又會以二次分解的方式，將責任傳導到基層自治組織，雖然社區一般都掛有食品安全和安全生產監管部門的牌子，但大多都是“聾子的耳朵——擺設”，基層社區本來事多人少，這類專業的監管人員更是付諸闕如?！吧霞壸屛覀兩鐓^來負責食品安全檢查，但這些食品的檢驗標準、采樣設備、專業鑒定人員我們都沒有，我們怎么能做好這項工作呢？”江蘇淮安一城市社區支部書記說，他們社區能做的也僅僅是組織一些農家廚師培訓，為他們提供規范的操作要求，“在我們能力范圍內只能做到這些”。
作者：范世輝 徐海波 陽建 鄭生竹 邵琨 梁建強 周楠 高皓亮 陸華東 邱冰清
